上期，作者分享了国企改革中存在的主体方面、业务方面、治理结构方面的问题和相关法律建议，本周继续谈谈国企改革中重大资产、债权债务、劳动人事关系方面存在的主要问题和法律建议。

一、重大资产方面

国务院国有资产监督管理委员会关于印发《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》的通知（国资发产权[2005]239号）第五条，被划转企业国有产权的权属应当清晰。权属关系不明确或存在权属纠纷的企业国有产权不得进行无偿划转。

财政部关于印发《地方行政单位国有资产处置管理暂行办法》的通知（财行[2014]228号）第七条，需处置资产应当产权清晰，权属关系不明或存在权属纠纷的资产，需待权属界定明确后予以处置。

江苏常州溧阳市人民政府，于2019年发文，在市政府层面划拨国有资产注入国有企业，其中大部分的国有资产和事业单位资产也均是产证缺失。但同时要求，资产划拨至国有企业后，相关产权证书的申领工作，还得由接收的国有企业负责。

嘉兴市自然资源和规划局在嘉兴市委市政府的要求下，2019年确立了要“攻坚克难，解决权证补办历史遗留问题”的目标：对于符合办证条件的，资产实际管理人按规定提交申请登记要件资料及时申请办理权证。资料缺失或手续不完备的，资产实际管理人按规定补充完整资料和手续后及时申请办理权证。针对无法补充完整资料和手续的情形，由综合推进工作小组召集相关部门联合会审，根据会审意见予以补办认定意见，为精准服务企业理清思路。

因此，关于因历史原因导致权证缺失的问题，相关资产划转的问题必须通过高位协调的方式来进行。当然，在符合条件的情况下，应完善国有资产的产权登记，尽可能实现“谁投资、谁所有、谁收益”。

二、债权债务方面

国有企业的融资情况普遍存在融资成本较高、高额担保、实际融资用途和合同约定用途不一致，以及以贷转存等不规范的情形。

（1）国有企业融资成本较高。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。对于融资成本高的问题，建议通过发行地方政府债券等方式对高成本的融资进行置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

（2）在股权和管理权不一致的情况下，国有集团对下属企业或其他集团下属企业担保管理的不规范，会增加集团或有债务的压力和风险。

担保比例过高的情况，可以参考《关于规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知》第二条的规定，“严格控制上市公司的对外担保风险。上市公司对外担保应当遵守以下规定：……(二)上市公司对外担保总额不得超过最近一个会计年度合并会计报表净资产的百分之五十。”也就是说，无论是国有企业还是上市公司，担保总额不能超出其担保能力，否则一旦担保黑洞出现，损害的不仅仅只是企业和银行的利益，很有可能导致国有资产的损失。

因此，建议国有集团要对或有债务进行统计分析和风险防控，加强担保监管。集团层面也可以参考上市公司担保的相关规定，要求全体董事审慎对待和严格控制对外担保产生的债务风险，并对违规或失当的对外担保产生的损失承担连带责任。当然，必须从源头上解决股权和管理权不一致的问题。

（3）国有企业的融资贷款中，实际借款用途和合同约定的用途不一致是普遍存在的问情况，比如帮贷，帮贷的款项是根据合同先到帮贷企业的账户再到实际用款公司账户，实际归还的本金和利息是从实际用款人处归还的，但如果实际借款人出现无法按期偿还的情况，最终会导致帮贷企业的违约风险。当然，国有企业内部的帮贷问题不大，如果为外部企业帮贷，以高利转贷为目的，就有可能涉及刑事风险。

（4）在国企融资情况中，有个别还会出现以贷转存的情况，这是现行法规规范性文件中明确予以禁止的。根据2012年《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》、2016年《国务院关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》，银行业金融机构要认真遵守信贷管理各项规定和业务流程，按照国家利率管理相关规定进行贷款定价，不得以贷转存。银行信贷业务要坚持实贷实付和受托支付原则，将贷款资金足额直接支付给借款人的交易对手，不得强制设定条款或协商约定将部分贷款转为存款。完善信贷资金向实体经济融通机制，降低贷款中间环节费用，严禁“以贷转存”、“存贷挂钩”等变相提高利率行为。督促银行业金融机构依法合规收费，制止不规范收费行为。

三、劳动人事方面

（1）在职不在岗

长期以来，国有企业因人事管理制度不健全，编制不透明，对人事和财务状况的监管不力等原因，会导致一些员工存在“在职不在岗”的情形，有些不在岗的情形，确实是借调单位存在人事不足的情形需要从下级单位借调，而很多情况下，有可能存在占用国有企业在编人员名额，不做事但仍然享受着国有企业工资保险待遇的“吃空饷”情况。

最高人民法院 最高人民检察院关于印发《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》的通知【法发〔2007〕22号】第六条 国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益，要求或者接受请托人以给特定关系人安排工作为名，使特定关系人不实际工作却获取所谓薪酬的，以受贿论处。因此，严重的可能涉嫌刑事犯罪。

因此，针对虚报人员编制或实有人数套取财政资金，以及在单位挂名不上班、已终止人事关系但仍领取工资津补贴等各种名目的“吃空饷”，建议核减单位编制和预算经费，加强社会监督，建立规范机关事业单位人员管理的长效机制。

（2）国有企业员工平均工资较低

国有企业行政效率低下、人员同质化程度较高的原因，很大程度上与国有企业员工平均工资较低有关，较低的平均工资情况，在一定程度上阻碍了一些市场化专业人员的引进。

作者建议，应当实行与国有企业改革相适应的企业薪酬分配制度，完善注重长效的激励约束分配机制。对国有企业领导人员实行“基本年薪+绩效年薪+任期激励收入”这样的，与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。推进全员绩效考核，以业绩为导向，根据不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明，充分调动广大职工积极性。

同时，推进市场化导向的选人用人和管理机制。合理提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的、竞争类的企业，可以积极推行职业经理人制度，同时对市场化选聘的职业经理人可以实行市场化薪酬分配机制，可以采取股权激励、科技入股、提成奖励等多种方式，探索完善市场化人员的管理和薪酬机制。

本文作者：李哲，上海骥路律师事务所合伙人

声明：

本文由上海骥路律师事务所律师原创，仅代表作者本人观点，不得视为骥路律师事务所或其律师出具的正式法律意见或建议。如需转载或引用本文的任何内容，请注明出处。